随着经济的快速发展，土地资源紧张、交通拥挤、人口密度过高等“城市综合症”越来越制约城市可持续发展。加强城市地下空间开发利用的政策研究，科学规划并合理开发利用城市地下空间资源应引起高度重视。
一、科学合理地开发地下空间是城市可持续发展的必然要求
利用地下空间资源对于城市经济社会可持续发展有重要作用。西方国家19世纪中叶开始大规模开发利用地下空间。20世纪70年代，国际地下空间研究日趋活跃，多次召开国际地下空间研讨会，并通过了《地下空间资源为人类造福的建议书》、《东京宣言》等开发利用地下空间的决议和文件。1982年联合国正式将地下空间列为“潜在而丰富的自然资源”。据统计，发达国家的地下空间利用率已达40%-60%。60、70年代以来，日本的东京、名古屋，美国的费城，加拿大的蒙特利尔、多伦多，法国的巴黎，德国的汉堡、法兰克福、慕尼黑、斯图加特，以及北欧的斯德哥尔摩、奥斯陆、赫尔辛基等地，以地铁修建为龙头，对城市中心区进行了立体化再开发，基本形成了地面、地上和地下协调发展的城市空间。
我国城市现代地下空间开发利用起步于上世纪60-70年代，以人防工程建设、地下工厂和地下铁道为主。近几年来，随着国民经济的发展和城市化进程的加快，城市空间容量不足的矛盾日益加剧，上海、北京、南京、杭州、广州、深圳等城市开始了城市地下空间开发利用的研究，地下空间开发和利用开始进入适度发展阶段。实践证明，地下空间的合理开发利用对于城市经济社会发展起着巨大的推动作用：一是能缓解土地供需矛盾。地下空间的开发利用减小了城市的用地面积，把城市平面外向扩展变成城市立体发展，实现了土地多重使用。二是优化了城市环境。地下空间开发利用能减小对城市周围环境的破坏,且为城市提供更多的绿化空间,有效地改善生存环境。三是改善了城市交通状况。开发地下空间能够有效地疏散人流和车流,缓和地面交通,使城市地面交通要道不致堵塞，地下车库能够有效改善路面状况、加快车流速度。四是丰富了城市生活层次，创造城市商业活力。地铁等交通沿线物业的发展，能形成新的商机。五是能促进人防和防灾、避灾工作。开发利用地下空间能充分挖掘各类地下建（构）物及地下空间的防护潜能，将战争防御与提高和平时期城市抵御自然灾害的综合防灾抗毁能力相结合。
二、上海、杭州、广州、深圳等城市地下空间开发利用的现状
上海、杭州、广州和深圳等城市对地下空间开发利用认识较早，研究比较超前，近年来他们大力开发利用地下空间资源，建设了一批大型地下空间开发利用工程。
上海“九五”、“十五”时期以交通为重点，大规模开发地下空间资源，先后建成地铁1、2号线、明珠线和8条跨黄浦江隧道，正在规划建设11条地铁线。投资建设了人民广场、静安寺、徐家汇、五角场等地区的下沉式地下广场和商业街等一批具有代表性的地下空间工程。目前上海已进入地下空间高速发展期，上海“十一五”期间着力建设“东西南北中”八大骨干工程，2010年将建成311.6公里的地铁基本网络，负担接近50%的公交客流量。
杭州地下空间开发主要集中于正在建设的钱江新城工程中。坚持地上空间与地下空间同步规划，地下空间开发工程先行。正在建设的新城地下空间共4 层，总建筑面积达150万至200万平方米。包括地下交通、商业、文化、休闲、停车、防灾等。两条地铁线、两个地铁站将把地下城和其他城区紧密地联系在一起。
广州市在地下空间利用方面主要抓三大块：一是大规模建设地铁工程。地铁一号线于1999年6月全线开通运营。现正同时展开7条地铁线路建设，其中3号线首通段（广州东站至客村）、4号线大学城专线已建成，正式开通运行。目前广州地铁运营线路里程达到59.25公里。二是综合开发城市CBD地下空间。珠江新城地下商业街、文化广场及静态交通、地下管网等构成的40万平方米地下综合空间体正在建设中。三是兼顾地铁和地下空间开发建设人防工程。
深圳地铁一期工程一号线东段和四号线南段已建成营运，线路全长21.866公里。地铁重要站点与城市功能融合，地铁华强站、国贸站、科学馆站等重要站点与城市商圈发展结合紧密，串联起周边的商业物业。
三、上海、杭州、广州、深圳开发利用地下空间资源的特点与经验
（一）坚持规划先行。这些城市在充分研究论证的基础上，高标准制定并实施地下空间开发利用规划。上海市2005年出台了《上海市地下空间概念规划》。人民广场、静安寺、徐家汇、五角场等大型地下空间开发中都制定了控制性详规。杭州市2003、2004年分别制定实施了《杭州市人民防空与城市地下空间开发利用规划》、《杭州市钱江新城核心区地下空间控制性详细规划》。广州市在地铁工程建设和珠江新城地下空间建设中都制定实施了科学、详细的规划。深圳市制定了《深圳地下空间资源规划》和《深圳市城市规划标准与准则》，特别对城市地下空间利用规划予以规范化明确，为合理开发建设管理城市地下空间打下了基础。
（二）注重政策法规研究。地下空间开发利用在国内是较新的课题，可供参照的国家政策法规较少。在实际工作中，这些城市都根据自身实际，组织政研系统、相关职能部门以及规划设计等单位，进行深入研究，出台了指导地下空间开发利用的政策法规。上海市2004年制定了《上海市民防工程建设和使用管理办法》，今年出台了《城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，正在研究制定《上海市地下空间综合管理办法（暂行）》。杭州市2004、05年相继出台了《关于积极鼓励盘活存量土地促进土地节约和集约利用的意见（试行）》、《杭州市土地登记办法》。广州市去年投入资金700万元，由建委牵头组织政研室、法制办、规划局、人防办、国土资源和房屋管理局、环卫局、市政园林局、地铁总公司等14个单位，将"广州市城市地下空间综合开发利用与管理"课题细分为27个子课题进行研究，目前基本形成了相关政策框架。深圳市今年把地下空间开发利用政策研究列为市委市政府重大调研课题，书记市长专门带队进行了此项调查。此前，还研究制定了《深圳市城市地下空间使用条例》，特别对城市地下空间利用规划予以规范化明确，为合理开发建设管理城市地下空间打下了基础。
（三）突破难点问题制约。我国现行法律、法规在地下空间的产权归属和地下空间使用权出让价格上存在空白。地下空间投资不可能象开发地上房地产一样取得产权证，这是制约地下空间开发利用的最大难点。针对问题，这些城市都结合实际努力突破。
上海市《城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》中明确，“结建地下工程”（同一开发建设主体结合地面建筑一并开发建设的地下工程）维持现状，继续与地面建筑一并办理用地审批程序；单建地下工程（公共停车库等独立开发的地下空间建设）由建设单位按照基本建设程序取得项目批准文件和建设用地规划许可证后，向土地管理部门办理划拨决定书或者签订土地使用权出让合同。地下空间的登记按房地产登记的法规、规章和技术规范办理，并根据地下建筑物的特殊性，在房地产权证上记载地下空间土地使用权范围，同时在权证上注明“地下空间”。
杭州市《关于积极鼓励盘活存量土地促进土地节约和集约利用的意见（试行）》提出“对利用地下空间从事经营性活动、销售或转让的，应依法有偿使用，地下一层土地出让金按市区土地基准地价相对应用途容积率为2.0楼面地价的30%收取；地下二层的土地出让金按地下一层的标准减半收取；地下三层的土地出让金按地下二层的标准减办收取，并依次类推”。《杭州市土地登记办法》明确：“依法独立使用的地下空间，其土地权利确定为地下空间土地使用权或土地他项权利。以出让方式取得的，确认为地下空间土地使用权；以划拨方式取得的，确认为地下空间划拨使用权”。2005年底，该市已对市内3个楼盘的地下商铺业主们办理了土地使用权证并相应核发了《地下空间产权证》、《地下空间契证》。广州市《关于进一步规范我市国有土地有偿使用的意见（试行）》明确，所有经营性房地产开发用地，无论是利用原有建设用地，还是利用新增建设用地，都必须实行国有土地使用权出让，土地使用权的公开出让已从地面延伸到了地下。取得土地使用权的地下商业空间可依法进行转让、出租，该市最大地下商城动漫星城已取得了预售许可证，并获得40年土地使用权的国土证。
深圳《城市地下空间使用条例》中明确“地表的土地使用权已出让或划拨，并批准建设建筑物、附着物的，视为土地使用权人已取得该宗地地表以下至建筑物、附着物的最深基础桩位平面以上的地下空间权”，“经营性项目使用地下空间的，应按规定招标、拍卖出让”。去年1月，该市挂牌出让了福田区车公庙深南大道地段两宗地下空间开发项目用地的使用权，取得了较好成效。
（四）完善体制机制。上海市政府设立地下空间管理办公室，与市民防办一套班子、两块牌子，负责全市地下空间开发利用的综合管理工作。相应建立地下空间开发利用联席会议制度，市政府分管领导担任召集人，对地下空间开发利用中的重大问题进行协调。杭州市成立地下空间管理办公室，主要职责是研究制定杭州市人民防空与城市地下空间开发利用规划，统筹协调地下空间开发建设和管理，同时成立杭州市地下空间综合开发有限公司，进行人防工程和地下空间综合开发、运营和管理并从事多元化经营。广州市初步明确由建委牵头抓地下空间开发工作，在珠江新城建设中，专门成立了地下空间开发办公室。深圳市规划土地行政管理部门是地下空间开发利用及产权管理的主管部门，对地下空间的开发利用及产权实行统一管理。
