“民告官”行政诉讼走过30年——
专访湖南首支审理“民告官”案件的娘子军
文：今日女报/凤网记者章清清 通讯员 杨中书 巢烨 胥佳宁
给市长下传票，撤销人大的提议，判决公安局不作为……法院干这些事情，在今天看来无疑是相当平常的事。
但是，在三十多年前，这些事几乎是不可能发生的。没有谁敢想象自己能站在法庭要求行政机关低头认错。
谁也没有料到，一件叫做“行政诉讼(俗称民告官)”的事会第一次出现在汨罗江畔的汨罗县人民法院。中国内地第一起行政诉讼案就这样诞生了，时间是1986年。
次年，中国内地第一个行政审判庭就在该院正式成立，中国行政审判“民告官”的历史由此拉开序幕。
1993年汨罗法院女子行政审判庭诞生，4名女法官从右至左分别是周铁军、徐德元、黎海桃、何建昭。
然而，更让人意料不到的是，6年多后，即1993年，这里又诞生了湖南第一个“女子行政审判庭”。5名年轻的女法官扛起了“民告官”的行政审判大旗，走上了这个被很多人认为会影响人际关系、影响仕途的岗位。她们审理了很多当时看来非常艰难的案件。一度，她们被老百姓称为“带刺的五朵金花”……
今年6月2日，汨罗市人民法院行政审判庭公开开庭，全国二十多家媒体记者来到这里，聚焦我国“民告官”行政审判制度走过的三十年历史。此时，很多法律界人士以及当地上了年纪的老百姓都想知道，当年那支有口皆碑的“娘子军”如今可好?
近日，今日女报/凤网记者辗转找到了昔日的“娘子军”。韶华易逝，三十多年过去，当年的五朵金花已各自走上了不同的人生道路，如今年龄最大的已近花甲。作为“民告官”行政诉讼司法建设的开拓者和见证者，她们曾经经历了怎样一个过程?她们有过怎样的感想?
在全面建设法治中国的时代背景下，让我们翻开这页并不久远的历史，一起看看她们的故事。
“影响仕途的工作”，5个女人果断上岗
7月17日傍晚，夏日的一抹斜阳照进了汨罗市人民法院立案庭的办公室，掠过墙边一盆盆勃勃生机的绿植，将白色的墙壁染上了一层暖色的光影。墙上“司法为民，公正司法”八个大字显得格外艳丽。
听说要留个影，53岁的周铁军拢了拢头发，特意选在“公正”两字下站定。
她笑了一下说：“当年，就是这两个字让我选择当了法官，所以我要站在这两个字的底下。”
周铁军，就是当年汨罗法院设立的湖南首个“女子行政审判庭”的庭长，现任汨罗市委统战部副部长、市工商联党组书记。
“6月2日那天，我受邀在法院参加了媒体的集体采访。采访结束后，我一个人走进法院立案庭办公室，在沙发上躺了一下，然后眼泪就不自觉地下来了。”周铁军在向今日女报/凤网记者讲述这一幕时，她平复了好一阵情绪才接着说：“我也不知道为什么会流泪，也不是因为激动，那种感觉很复杂，回想起当年的那一幕幕，眼泪就控制不住。”
1993年，汨罗法院陆续将4名年轻女法官安排在了行政庭，她们分别是——副庭长徐德元、审判员何建昭、审判员黎海桃、书记员许燕。加上庭长周铁军，女子行政审判庭就这样诞生了。
为什么要组成这样一支娘子军队伍?历经几代领导的更迭后，最初的出发点可能也没人能完整地说清了。
不过，周铁军回忆，当年行政审判庭因为专门接的是得罪职能部门的案子，一些人尤其是男法官们为了自己的政治前途着想，几乎没人愿意来。
这5位女法官，除了周铁军之前在行政庭已工作两年外，其他4位都是刚从别的法院调过来的。她们当时年龄最大不过28岁，最小24岁。个个这么年轻，让人刮目相看的是，这几位女性在关键时刻表现出了超乎男人的担当与果敢。
“都是二十出头，也没想什么，怀着一腔激情和热血加入了行政庭。”忆起往事，当年的书记员许燕说。
在此6年前——1986年，汨罗县人民法院已诞生了全国第一个行政审判庭。第一任行政审判庭庭长杨霞保就是周铁军的师傅，所以大家见证了这个“全国第一”在当地发挥的作用。
同时，姐妹几个也看到了当时行政审判制度的发展：
1988年9月5日，最高人民法院行政审判庭正式运行，随后，行政审判庭在全国各地法院相继成立。
1989年4月4日，《行政诉讼法》获全国人民代表大会通过，中国真正确立了有效的“民告官”制度。中国行政审判进入法制化轨道，“民告官”案件开始广泛进入公众视线……
也许正是这些法制建设的进步鼓舞了大家，这支“娘子军”从成立之初就有了让人眼前一亮的表现。
市委书记说：“我给你们当执行庭长吧”
汨罗县法院行政审判庭在这支“娘子军”建立之前就办过几起“判决行政机关败诉”的案子。
但让人没有想到的是，到了这支娘子军手里，对于此类案件，她们执行得更严，做法也更大胆。
周铁军回忆：有一年，市公安局局长有一个侄子跟人斗殴，将对方打伤了。对方告到公安局，按说公安机关应该按治安管理条例进行处罚，但因为打人方和公安局长的关系，当时的公安机关就没有作为，没对打人方行使任何警告、拘留等处罚手段，后来被打者向行政审批庭起诉公安局。行政审判庭果断地判决公安局行政不作为。“这应该是我们判处的首起行政机关不作为的案件”。
当年的审判员黎海桃回忆，行政机关的违法行为她们敢判，人大的提案她们也敢判撤销。
黎海桃记得有一年，人大提案要撤销街头的公用电话亭，但是遭到了民众的反对。经过审议，她们认为人大的提议确实不合理也不符合民意，庭审后判决撤销。但随后人大又以另外的方式重提这一提案，她们再审再判撤销。
“当年那种为民请命、为民做主的使命感很强烈啊!”黎海桃回忆起来至今还有几分激情澎湃。
不过，更大的硬骨头还在后面。
1996年9月，因不服政府以“未按时透环”为由扣押财产，汨罗县黄柏镇新龙村妇女伏霞向法院提起诉讼。周铁军受理了这起被视为“禁区”的计划生育案，判决黄柏镇政府败诉，返还财产、赔偿损失。
然而，判决生效后，黄柏镇政府拒不执行。
时任市委书记葛送培听取法院汇报后幽默地说：“我就给你们当一次执行庭长吧。”后来，他果然很严肃地批评黄柏镇政府：“法院判决有法可依，你们必须执行，不管理不理解!”
在少女时代，周铁军就立志要成为电影中英姿飒爽、一身正气的女法官。
与之相似的还有一个案子。上世纪90年代汨罗弼时镇一个农民因拒交农业税，被当地政府搬空家里值钱的所有电器、家具。这个农民一气之下将镇政府告上行政审判庭。这个“女子审判庭”很大胆地判决镇政府败诉，要求立刻返还农民财产。“因为乡镇政府没有侵占私人财产的权利。”
事后，这个农民对周铁军说：“我打这个官司不为自己，我只想让那些将权利肆意妄为的乡政府官员也明白，天外之外还有青天，权利之上有法律，而你们让我看到了这片青天。”
很快，周铁军和她的娘子军团是“铁面无私包青天”的说法，由此传出。
周铁军也承认，在当年司法环境下，一桩桩败诉案件背后，都经历了无法想象的压力和困难。
很多领导认为收到传票没面子，不服气，对立性强，不愿意出庭应诉。她们还有过因判了上级行政机关败诉，法院院长被训话，她们接着就挨骂的经历。包括周铁军本人因为刚正不阿的办事作风得罪了人，也因此在这个岗位“三起三落”，作为庭长，她当年承受的压力和心酸可以想象。
许燕说，某段时间，还有领导对她们说，“你们少接一个行政案子，就等于少给法院惹一些麻烦”。
但周铁军如今仍然不后悔当年的每一个决定：“不管当年受了多少委屈，至少我今天可以摸着良心说，当年我没有违背良心违背司法公正判决过任何一个案子，我觉得这就值了。”
“那一年，我差点殉职”
在周铁军她们当法官的时代，法官的职能是审执一体，既要负责审理还要负责调查、取证、执行。
周铁军说，行政法庭除了审理“民告官”的案子，它实际上还有一个职能是要为行政机关服务，执行非诉行政案。对拒不接受行政机关处罚的个人，由行政机关向法院申请后，她们负责强制执行，这种案件的比例还远远超过“民告官”的案件。
所以，这支“娘子军”一方面要为民做主，另一方面又要维护政府机关的行政能力，必要时候要拿着手铐带着法警去抓人扣人，也因此要遭遇许多常人难以想象的凶险情况。
黎海桃回忆，有一年她们5个女法官带着法警一起去江西强制执行一个案件，在当地被200多人围攻。她们带着被扣押的对象，在凌晨三四点钟和围攻群众僵持。
回去的必经之路已经被截断，万般无奈之下，她们就一步步后退，绕了七十多公里才算摆脱了围追堵截。
“过去为了做好一件事真的是什么都不怕，现在回想起来感觉当年的我们太拼了。”黎海桃说。
“有一回我差点成了烈士。”周铁军说，有一年她也是带着三名武警去强制执行一个案子。到了执行人住所时，发现行动被走漏了风声，对方集聚了几十号人拿着棍棒集体对抗执法。
周铁军说：“我们一冲进去就被包围了，三名武警被打伤，如果对方朝我身上也来几下的话，那我真的就殉职了！”所幸的是，他们被闻讯而来的公安民警解救。
工作中，面临这样的风险和压力，生活中，她们还是母亲和妻子。
当时周铁军、徐德元、黎海桃的孩子都年幼，丈夫也长年不在身边。
“你想象不到那种艰难，我们没有退路，必须迎刃而上。”回首二十多年前的那一幕，周铁军感慨，“那时候办案条件差，一年到头，不论寒暑，我们总是一早踩着单车穿街走巷办案，有时还要换乘拖拉机或摩托车下乡进村。一天到晚，脑袋里都想着怎么办好案子，不出差错。我一直记得，常常一不留神，就把菜炒糊了，好多次蹬着单车险些出事”。
而在许燕的记忆中，那时候的工作除了艰辛，还有几分幽默：当年行政庭办案经费很紧张，审理一个案子，她们除了要考虑案子本身，还要精打细算好包括传票送达、执行的经费等细节。为了节省费用，庭长周铁军甚至去自学了《易经》，每次执行前先推测一下当事人是否在家，避免空跑一趟要白费路费。
“你们觉得这有点匪夷所思吧，但这是真的。”许燕说。
“娘子军”得到了肯定，1997年，汨罗法院行政审判庭以审结率、执行率均为100%的成绩获得全省先进单位的称号。
“不管你是什么局长，法庭上你就是被告”
作为全省第一个”女子行政审判庭”的法官，五个女人能在特殊的岗位取得不俗的成绩，除了不畏困难、吃苦耐劳之外，更多的是因为她们之间精诚团结、相互配合的协作精神。
在黎海桃的记忆里，她们五个人各有分工，虽然彼此个性也很不同，但是各自却能巧妙地取长补短。
“我和何建昭属于猛打猛冲型，周铁军和徐德元顾全大局，许燕则是外表看似笑眯眯地好说话，但内心却很坚定。”黎海桃告诉今日女报/凤网记者。
有一次，某局局长作为被告来到了法庭，对这五个女人很不屑。“翘着腿，叼着烟，很不合作。”
作为审判长的徐德元一开始有所顾忌，庭审一度进行不下去。
一边的黎海桃就跳出来说话了，“我一上去就让他先把烟灭了，把腿放下，我说我不管你是什么局长，在法庭上你现在就是被告，就要尊重法庭。我先灭了他的威风。”黎海桃这一招果然管用，很快就把庭审搞得顺顺利利。
人说“三个女人一台戏”，何况五个女人。黎海桃清晰地记得，有时候关于案情的分析讨论，她们也会有分歧也会发生争吵，“但吵归吵，一旦事情来了，五个人从不分彼此，无条件支持周铁军和徐德元的决定”。
后来加入的书记员许燕，现在是汨罗法院立案庭庭长
1998年后，包括周铁军在内的几位女法官或调离或升迁，只有当年的书记员许燕一直留在行政庭，从书记员起一步步地干到庭长，直到2014年才调到立案庭，几乎见证了行政审判的历史发展进程。
在许燕看来，作为一个行政庭的女法官尤其要深谙“刚柔并济”的哲学，“刚”是法官必须具备的品质，“柔”则体现了当今中国法官的智慧。
多年的行政审判实践，让许燕体恤老百姓的无奈，也理解官员的不易。“只有做到刚柔相济，方能善尽司法监督和维权的职责。”
许燕介绍，行政诉讼案件不像别的案件法官可以进行调解，要么就是做出判决，要么就是原告撤诉。在刚开始的几年，别看她们在民告官的案件中铁面无私判了不少机关单位败诉，但是，往往也要考虑顾全行政单位的“脸面”。
“判决前两面做工作，给双方一个台阶，如果能改正或撤回错误的行政执行，也希望当事人撤诉，这样双方都能接受也是一种处理方式。”许燕说。
近几年来，许燕更清晰地感受到了，随着国家法制建设的逐步完善，尤其是行政审判制一步步推进，行政机关对行政审判的态度也由最开始的特别抗拒到能坦然接受，甚至积极配合。
她举例说，之前当地的农民在自家地里建房子只知道要办土地使用证，并不知道也要办理城镇建设许可规划证。对于违反法规定的农民，当地的规划局并没有强制进行处罚，而是先请行政庭的法官给农民普法。让老百姓和行政机关都明确在法制规范的前提下行使和履行各自的权利和义务。这种变化充分让她们感受到行政审判的春天已经到了。
2015年5月1日，实施25年之久的《行政诉讼法》进行了修正。在制度上，再次保障了行政审判的向前推进。
今日女报/凤网记者了解到，近5年来，汨罗法院共审理行政案件276件，执行行政非诉案件1353件。判决行政机关败诉69件，败诉率为25%。
显然，能有这样的好局面，这支娘子军所发挥的作用是不言而喻的，即使时光已经过去了二十多年。
作为法制建设战线上的老兵，许燕感触颇多，她说她在行政庭二十多年的成长之路，真真切切地见证了中国司法进步的发展历程。“若站在时代的坐标系下回顾中国法治历程，从宣示‘任何人都没有法律之外的绝对权力’，到强调‘努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义’；从提出‘把权力关进制度的笼子里’，到要求‘领导干部要做尊法学法守法用法的模范’，法治建设格局清晰成型，一批良法、善法密集出台，中国法治建设展现出前所未有的‘加速度’。”
时光倏忽而过，当年5位年轻的女法官作为司法领域的开拓者，品尝了最难的辛酸和苦辣，也收获了别人无法体味的快乐。
有意思的是，她们都觉得自己挺有幸福感，她们的人生并没有因为得罪了有些机关单位的领导而受到影响，相反，其中两位还升迁成了市级领导。
现任汨罗市法院院长孔剑如此评价这支“娘子军”：二十多年前这5位女法官用坚守和信仰撑起了汨罗市行政审判法治建设的朗朗晴空，在法治建设的历史进程中，她们既是法律工作者群像的一部分，也是最闪亮的五朵金花。”
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在寻找这支“娘子军”的过程中，有一位婉拒了今日女报/凤网记者的采访。但是，从她昔日的队友口中可知，在做法官的那些年，她在工作中高调、大胆且出彩。
对于这五位法官的故事，我们所能了解到的，也只是通过她们粗略的回忆。可以想象的是，作为法治建设的相对较早的参与者和建设者，除了收获的快乐，她们的经历中一定还有很多不能一言两语说清楚的委屈。对于老百姓来说，他们都是我们值得铭记一辈子的人。
前一段时间，网上有句话说“哪有什么岁月静好，只是因为有人为你先行，有人替你承担”。没错，在法治建设进程中，正是因为有这样一些人在默默付出、默默先行，你才安逸地享受了安宁、和平、正义等等。最让人感动的是，身为女性，本来她们比男性更渴望过岁月静好的日子，但是关键时刻，她们超越了性别的束缚，表现出了真正的大女人气魄。
还需要多说什么呢？让我们一起为建设法治中国而付出艰辛和努力的前辈点赞吧！